L’ambiance était à la fête dans les États et Territoires insulaires océaniens en cette fin d’année 2017, marquée par le ferme engagement pris par les dirigeants de la région de faire avancer la cause des droits de la personne en Océanie. Ainsi, en l’espace de seulement 12 mois, grâce au concours de l’Équipe régionale d’éducation en matière de droits de la personne de la CPS et de ses partenaires, le nombre d’institutions nationales de défense des droits de la personne déjà en place ou en cours de création a plus que doublé dans le Pacifique. Après l’Australie, les Fidji, la Nouvelle-Zélande et le Samoa, c’est au tour de Tuvalu, de Nauru, des États fédérés de Micronésie, des Îles Cook et des Îles Marshall de consolider leur paysage institutionnel afin de s’assurer que les droits de la personne demeurent en tête des priorités dans la région.
Ces cinq pays engagés dans la mise en place d’une institution nationale de défense des droits de la personne, aussi appelées institutions nationales des droits de l’homme (INDH), bénéficient de l’appui concerté de trois partenaires : l’Équipe régionale d’éducation en matière de droits de la personne de la CPS, le Forum Asie-Pacifique des institutions nationales de défense des droits de la personne (APF) et le Haut-commissariat aux droits de l’homme des Nations Unies. Tuvalu est le pays qui a le plus avancé sur ce dossier, avec la rédaction et l’adoption en 2017 d’une loi prévoyant la création officielle d’une INDH.
Les quatre autres pays (Nauru, États fédérés de Micronésie, Îles Cook et Îles Marshall) ont accueilli des missions de cadrage pilotées par l’Équipe régionale de la CPS et menées avec le soutien de l’APF et – dans le cas des Îles Cook – du Haut-commissariat aux droits de l’homme et du PNUD. Pour Mme Nicol Cave, Directrice par intérim de l’Équipe régionale, l’année 2017 est à marquer d’une pierre blanche : « La région Pacifique a connu une année passionnante, marquée par un engagement manifestement plus fort des gouvernements de la région en faveur des droits de la personne. Je suis certaine que cette tendance se confirmera et, au sein de l’équipe, nous sommes tous mobilisés pour accompagner les pays océaniens dans cette entreprise. »
Pourquoi les INDH sont-elles si importantes ?
Si les INDH sont des organismes spécialisés constitués par l’État, elles n’en exercent pas moins une mission indépendante d’évaluation permettant de déterminer la mesure dans laquelle l’État respecte son devoir de protection et de promotion des droits fondamentaux de ses citoyens, y compris parmi les groupes vulnérables.
Quel que soit le pays considéré, les INDH occupent une place centrale dans l’appareil institutionnel de défense des droits de la personne. Tandis que c’est à l’État que revient l’obligation de protéger et de promouvoir les droits de la personne sur son territoire national, les INDH, elles, appuient les pouvoirs publics de multiples manières : elles les conseillent, contrôlent l’application des normes et pratiques en lien avec les droits de la personne, enquêtent sur les violations des droits et font la promotion de l’éducation et de la formation dans ce domaine. Elles jouent aussi un rôle fondamental dans la mesure où elles veillent à ce que les engagements pris à l’échelon national et international – y compris les traités adoptés dans l’enceinte des Nations Unies, tels que la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes et la Convention relative aux droits de l’enfant – se concrétisent dans le quotidien des populations.
Les INDH ont vu le jour dans les années 1940, mais il a fallu attendre 1991 pour que leur statut soit codifié par des normes approuvées à l’échelle internationale, les « Principes de Paris », qui en garantissent l’indépendance, le pluralisme et les compétences et attributions.
Dans le monde entier, les INDH ont sensiblement contribué à dénoncer les atteintes aux droits fondamentaux et à définir les mesures à prendre pour les combattre. Ainsi, au Samoa, le Bureau du Médiateur a lancé une grande enquête sur l’influence des droits fondamentaux sur le mode de vie traditionnel et la culture du Samoa – le fa’a Samoa. Il a aussi établi un rapport sur les droits des personnes en situation de handicap assorti de vigoureuses recommandations à destination des autorités et de la société en général et il mène actuellement une grande étude publique sur la violence familiale. La Commission des droits de l’homme de Nouvelle-Zélande a récemment mis au jour les conditions de vie des personnes atteintes de troubles mentaux dans les structures de prise en charge à temps complet, où l’on constate mauvais traitements et privation de soins, et a lancé une campagne médiatique primée contre le racisme.
Bousculer le statu quo en Océanie
La création d’INDH était au point mort depuis de nombreuses années dans le Pacifique. Ce n’est que récemment que le dialogue s’est rouvert sur la question, dans l’idée cette fois de mettre en place un mécanisme régional – un projet qui n’a toutefois pas été jugé prioritaire. Manque de ressources, déficit de capacités et prééminence d’autres priorités nationales sont quelques-unes des raisons qui expliquent que les pays océaniens n’étaient alors pas en mesure de travailler à la création de telles institutions.
Mais l’année 2016 a marqué une inflexion : le conseil des ministres de Tuvalu, suite à une consultation nationale des parlementaires organisée par l’Équipe régionale, a validé une recommandation visant l’organisation d’une mission de cadrage consacrée à la mise en place d’une INDH. À l’invitation du ministre de la Justice de Tuvalu, l’Équipe régionale et l’APF se sont ainsi rendus à Funafuti pour engager des consultations et déterminer si la création d’une telle institution était faisable. Le projet a remporté une forte adhésion, les représentants des pouvoirs publics et les principales parties prenantes se disant conscients de la nécessité de replacer la question des droits fondamentaux dans le contexte culturel et insulaire de la société tuvaluane et de disposer d’un dispositif pouvant aider à la médiation dans les différends et les conflits mettant en jeu les droits de la personne. Sur la base de ces consultations et des contraintes de moyens, l’équipe de la mission de cadrage a recommandé que l’institution soit mise en place au sein même du Bureau du Médiateur, qui est un organisme indépendant. L’équipe a également préconisé de prendre en compte la dimension genre et le pluralisme de la société tuvaluane au moment de nommer les commissaires aux droits de l’homme.
Ces recommandations ont été acceptées par le gouvernement qui, avec le soutien technique de l’Équipe régionale et de l’APF, a mis en forme la loi portant création de l’institution nationale. Le parlement tuvaluan a adopté le texte en octobre 2017, faisant entrer Tuvalu dans le club très restreint des petits États insulaires en développement dotés d’une INDH
« Nous sommes très heureux que le texte ait été adopté avec une si forte adhésion du parlement, a déclaré M. Kieren Fitzpatrick, Directeur du Secrétariat de l’APF. La nouvelle institution devrait donc disposer d’une base solide pour répondre aux inquiétudes des populations et obtenir réparation pour les personnes confrontées à la discrimination ou dont les droits sont bafoués. »
La volonté politique de l’exécutif a été déterminante dans le dénouement rapide de ce dossier. Pour reprendre les propos de M. Iakoba Italeli, Gouverneur général de Tuvalu, pendant la mission de cadrage, le manque de moyens et de capacités ne « doit pas être une raison pour empêcher Tuvalu de continuer à œuvrer à la création d’une institution nationale de défense des droits de la personne ».
La confiance et l’expertise technique dont jouissent l’Équipe régionale et l’APF ont aussi largement contribué à faire avancer les choses. Le fait que l’Équipe régionale ait une compréhension fine de la région, dispose d’un réseau de relations et soit très respectée à Tuvalu a contribué à un certain engouement politique autour de la consultation des parlementaires et de la mission de cadrage. L’APF, en sa qualité de forum régional des INDH, s’est chargé de la mission d’expertise technique afin de déterminer la forme et les missions qu’il conviendrait de donner à cette institution dans le contexte particulier de Tuvalu.
Nouveaux efforts grâce au réseau d’entités homologues
L’Équipe régionale emploie des agents dans neuf pays et possède des réseaux dans toute la région. Elle a donc logiquement profité de la dynamique engagée à Tuvalu pour aider d’autres pays à prendre le train en marche. Après avoir participé à des ateliers régionaux de l’Équipe et bénéficié de l’appui technique de ses agents de coordination nationaux, les Îles Marshall et les États fédérés de Micronésie ont à leur tour demandé la réalisation d’une mission de cadrage. À Nauru, la demande a été adressée par le ministère de l’Intérieur suite à une consultation parlementaire de l’Équipe régionale, tandis qu’aux Îles Cook, elle est venue du Haut-commissariat aux droits de l’homme. Pour ces missions de cadrage, l’Équipe régionale a travaillé en étroite association avec l’APF aux Îles Marshall, en Micronésie et à Nauru, ainsi qu’avec deux autres partenaires – le Haut-commissariat et le PNUD – aux Îles Cook, avec un financement de l’Australie et de l’Union européenne. Les rapports de mission, et les recommandations ad hoc qu’ils contiennent, ont été remis à l’exécutif de chacun des pays ciblés.
Le secrétaire par intérim du ministère de l’Intérieur des Îles Cook, M. Paul Allsworth, a remercié l’équipe pour son travail, précisant que la mission aiderait les Îles Cook à « rationaliser et mettre aux normes internationales les services de base ». Il a indiqué que le ministère était chargé de la coordination des rapports relatifs à la mise en œuvre à l’échelle nationale des traités ratifiés par les Îles Cook, qui doivent être présentés aux organes des Nations Unies correspondants.
Son homologue des Îles Marshall, M. Wallace Peter, a tenu à remercier la mission de cadrage pour « un rapport de mission déterminant pour le pays ».
Le fait que les gouvernements du Pacifique aient réaffirmé leur engagement en faveur du respect des normes internationales en matière de droits de la personne y est aussi pour beaucoup dans l’avancement de ces dossiers. Les gouvernements des États fédérés de Micronésie, des Îles Marshall, de Nauru et de Tuvalu ont d’ailleurs reconnu que la réalisation de leur étude de faisabilité et l’ouverture d’un dialogue national sur la création d’une INDH trouvaient leur genèse dans leurs propres engagements internationaux, notamment au titre de l’Examen périodique universel (EPU) et des processus de présentation de rapports concernant la mise en œuvre des traités.
Mme Rosslyn Noonan, ancienne première commissaire aux droits de l’homme en Nouvelle-Zélande et membre de la mission de cadrage, a confié qu’il était extrêmement encourageant de constater combien les gouvernements participants avaient à cœur de renforcer l’application des droits fondamentaux de leurs peuples.
Et la suite ?
L’Équipe régionale et ses partenaires s’engagent à accompagner la mise en place d’une INDH dans chacun des pays ayant fait l’objet d’une étude de cadrage. Cet accompagnement peut prendre diverses formes : poursuite des consultations, par exemple dans les îles périphériques, aide à la rédaction des textes de loi ad hoc, liaison avec d’autres organisations telles que le PNUD pour la mobilisation de ressources supplémentaires, et assistance technique et renforcement des capacités une fois la structure établie. L’Équipe régionale et l’APF apporteront aussi leur concours aux gouvernements afin que les institutions nouvellement créées puissent être accréditées par l’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l’homme (GANHRI), qui se trouve à Genève (Suisse). Les institutions qui satisfont aux normes minimales internationales prescrites par les Principes de Paris se voient attribuer le statut A, B ou C, le statut A étant donné aux institutions pleinement conformes et C aux structures non conformes. En 2016, 75 INDH ont obtenu le statut A, parmi lesquelles les structures de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et du Samoa.
Avec la mise en place d’INDH indépendantes et efficaces, les gouvernements des pays du Pacifique seront mieux à même d’honorer leurs engagements relatifs aux droits de la personne à une période où les effets négatifs du changement climatique menacent d’éroder les acquis conquis sur ce front. En fin de compte, les INDH sont l’une des pièces essentielles du puzzle institutionnel à construire pour que chaque citoyen océanien bénéficie de la protection et du soutien nécessaires pour jouir de ses droits et accéder au maximum de ses capacités.